CCR a decis în timp record: Guvernul nu poate restrânge drepturi și libertăți, nici nu poate delega această sarcină

"Curtea constată că, din interpretarea sistematică a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr.21/2004, rezultă că măsurile care pot fi luate pe durata stării de alertă, în temeiul art.4 din actul normativ, pot viza restrângerea unor drepturi și a unor libertăți fundamentale. (...)

Pornind de la premisele stabilite prin Decizia nr.150 din 12 martie 2020 și luând act de obiectul de reglementare al Ordonanței de urgență a Guvernului nr.21/2004, Curtea reține că acest act normativ reglementează, în domeniul managementului prevenirii şi gestionării situaţiilor de urgenţă, un sistem instituţional parţial închegat, care devine activ în momentul apariției situaţiilor de urgenţă și care funcţionează temporar pe durata acestora. Actul normativ are ca scop crearea cadrului legal al măsurilor excepționale impuse de gestionarea situației de urgență, măsuri care au în vedere restabilirea rapidă a stării de normalitate. Legiferând cu privire la regimul juridic al stării de alertă, Ordonanța de urgență a Guvernului nr.21/2004 este actul de reglementare primară prin care se dispun acţiunile şi măsurile necesare gestionării situaţiilor de urgenţă, act în baza căruia entitățile cu competențe în managementul situaţiei de urgenţă emit acte administrative cu caracter normativ sau individual care pun în executare norma primară.

Or, având în vedere că măsurile care vizează „hotărârea evacuării din zona afectată sau parţial afectată”, respectiv „obligaţiile cetăţenilor şi ale operatorilor economici în ceea ce priveşte participarea la activităţi în folosul comunităţilor locale” pot privi restrângerea exercițiului unor drepturi și a unor libertăți fundamentale, Curtea constată că actul normativ criticat cade în sfera interdicției prevăzute de art.115 alin.(6) din Constituție.

Pe de altă parte, analizând evoluția cadrului legal în materia stării de alertă, Curtea observă că forma inițială a Ordonanței de urgență a Guvernului nr.21/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.361 din 26 aprilie 2004, prevedea la art.4 alin.(2) că, „pe timpul stării de alertă se pot dispune, cu respectarea prevederilor art.53 din Constituţia României, republicată, măsuri pentru restrângerea unor drepturi sau libertăţi fundamentale referitoare, după caz, la libera circulaţie, inviolabilitatea domiciliului, interzicerea muncii forţate, dreptul de proprietate privată ori la protecţia socială a muncii, aflate în strânsă relaţie de cauzalitate cu situaţia produsă şi cu modalităţile specifice de gestionare a acesteia”, iar în alin.(3) că „Măsurile de restrângere a exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi prevăzute la alin.(2) trebuie să fie proporţionale cu situaţiile care le-au determinat şi se aplică cu respectarea condiţiilor şi limitelor prevăzute de lege”. Cu alte cuvinte, ordonanța de urgență viza chiar restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți fundamentale, actul normativ având ca scop crearea cadrului legal al măsurilor excepționale impuse de gestionarea situației de criză, rațiunea legii fiind aceea de a constitui temeiul legal al restrângerii exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți fundamentale, în acord cu imperativul constituțional stabilit în art.53 alin.(1). Or, o atare prevedere expresă, coroborată cu prevederile în temeiul cărora se instituiau măsurile care vizează evacuarea cetățenilor, respectiv obligaţia acestora de a participa la activităţi în folosul comunităţilor locale, venea în contradicție cu art.115 alin.(6) din Constituție, întrucât, în cadrul constituțional ulterior revizuirii Legii fundamentale din anul 2003, restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți fundamentale nu poate fi realizată decât printr-o lege, ca act formal al Parlamentului

Soluția legislativă care prevedea expres posibilitatea dispunerii de măsuri care aveau drept consecință restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăţi fundamentale a fost însă modificată de legiuitorul primar prin legea de aprobare a ordonanței de urgență. Astfel, prin Legea nr.15/2005 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.190 din 7 martie 2005, Parlamentul a înlăturat prevederea expresă de la art.4 alin.(4) în forma adoptată de către Guvern, stabilind că „se pot dispune orice măsuri care sunt necesare pentru înlăturarea stării de forţă majoră” și păstrând soluția legislativă care prevede proporţionalitatea măsurilor dispuse cu situaţiile care le-au determinat şi aplicarea acestora cu respectarea condiţiilor şi limitelor prevăzute de lege. Așadar, ca urmare a controlului parlamentar asupra actelor Guvernului, întemeiat pe art.115 din Constituție care consacră delegarea legislativă, a fost eliminat viciul expres de neconstituționalitate conținut de art.4 din ordonanța de urgență, legiuitorul reglementând însă posibilitatea dispunerii oricăror măsuri necesare pentru înlăturarea stării de forţă majoră.

Ținând seama de evoluția în timp a actului normativ criticat, respectiv de modificările operate asupra acestuia de către legiuitorul primar, Curtea constată că, în interpretarea istoricoteleologică a actului normativ, cu respectarea voinței Parlamentului exprimată cu ocazia adoptării legii de aprobare a actului de delegare legislativă, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.21/2004 16 nu ar mai putea constitui temeiul restrângerii exercițiului unor drepturi sau libertăți fundamentale pe durata stării de alertă.

Având în vedere argumentele expuse mai sus, Curtea constată însă că, aplicând metoda de interpretare sistematică, dispozițiile în vigoare, respectiv art.4 alin.(2) din ordonanța de urgență care stabilește că pe timpul stării de alertă se pot dispune orice măsuri care sunt necesare pentru înlăturarea stării de forţă majoră, coroborate cu prevederile art.4 alin.(1) lit.c) [hotărârea evacuării] și ale art.4 alin.(5) lit.d) [activități în folosul comunităților locale], conduc la concluzia că, în anumite cazuri, acest act normativ permite restrângerea unor drepturi și a unor libertăți fundamentale chiar și în forma legii aprobate de Parlament.

În jurisprudența sa, Curtea a reţinut că atunci când textul de lege supus controlului, prin redactarea sa contradictorie, dă posibilitatea unor interpretări diferite și doar una dintre aceste interpretări este conformă Constituției, în vederea asigurării supremaţiei Legii fundamentale, se impune intervenția instanței constituționale în sensul înlăturării oricărei posibile interpretări a legii care este de natură să nesocotească dispoziţiile constituționale. Tot astfel, Curtea a sancţionat neconstituţionalitatea unor texte de lege în interpretarea dată acestora de autorităţile publice însărcinate cu aplicarea acestora (a se vedea Deciziile nr.223 şi nr.224 din 12 martie 2012, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.256 din 18 aprilie 2012). Prin urmare, Curtea Constituțională va da dispozițiilor criticate acea interpretare care asigură conformitatea lor cu normele constituționale, respectiv cu norma adoptată în urma revizuirii Constituției din anul 2003 prin care se stabilește interdicția legiuitorului delegat de a afecta prin ordonanțe de urgență drepturi și libertăți fundamentale, și va constata că dispozițiile art.4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.21/2004 sunt constituționale numai în măsura în care acțiunile și măsurile dispuse pe durata stării de alertă nu vizează restrângerea exercițiului unor drepturi sau a unor libertăți fundamentale", arată CCR.