Preşedintele României, domnul Klaus Iohannis, a trimis Parlamentului cererea de reexaminare asupra Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 334/2006 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale, se arată într-un comunicat de presă al Administrației Prezidențiale.
Comunicatul Președinției:
Legea transmisă spre promulgare aduce modificări şi completări substanțiale Legii nr. 334/2006 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale. Necesitatea reformării instituțiilor politice prin crearea unui cadru legislativ cât mai clar în ceea ce privește finanțarea partidelor politice și a campaniilor electorale, bazat pe integritate și pe claritate a normei juridice, impune, însă, reexaminarea de către Parlament a unora dintre dispozițiile Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 334/2006, atât sub aspectul concordanței cu principiile și normele constituționale referitoare la partidele politice, cât și sub aspectul clarității normelor juridice. De asemenea, legea transmisă spre promulgare ridică probleme și din perspectiva respectării procedurii parlamentare de adoptare a legilor, precum și sub aspectul transparenței în dezbaterile parlamentare, ca principiu intrinsec al funcției de legiferare a Parlamentului.
1. Art. I pct. 1 din legea transmisă spre promulgare - respectiv Art. 1 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 334/2006 - introduce principiul independenţei partidelor politice şi al candidaţilor. În absenţa unor clarificări suplimentare cu privire la conţinutul noţiunii de „independenţă” acesta pare a nu fi corelat cu principiul pluralismului politic prevăzut în Art. 8 alin. (1) din Constituţie. Partidele politice canalizează opţiunile politice ale cetăţenilor şi este greu de crezut că ar putea fi independente faţă de influenţe politice. Pe de altă parte, partidele politice îşi propun şi au vocaţia guvernării, ceea ce înseamnă că nu pot fi indiferente faţă de puterea de stat. Candidaţii pe care îi propun partidele politice nu pot fi independenţi faţă de acestea, conceptul de candidat independent utilizat în cadrul legilor electorale vizând tocmai persoanele care nu au susţinerea unui partid politic.
2. Art. I pct. 2 din legea transmisă spre promulgare - Art. 3 din Legea nr. 334/2006 - prevede printre sursele de finanțare a activităţii unui partid politic și împrumuturile în bani de la persoane fizice şi juridice, inclusiv în numerar. Posibilitatea legală conferită partidelor politice de a recurge la împrumuturi de la persoane fizice, inclusiv în numerar, dar şi de la persoane juridice - altele decât instituţiile de credit (supuse supravegherii prudenţiale şi unor cerinţe minime de administrare a riscurilor nerambursării împrumuturilor) - poate fi o normă juridică de natură să perpetueze dependenţa mediului politic de mediul de afaceri şi poate fi de natură să eludeze plafoanele stabilite atât pentru împrumuturi, cât şi pentru donaţii (eventual, prin donaţii deghizate sub formă de împrumuturi), a căror restituire nu va fi solicitată.
Sub aspectul respectării normelor de tehnică legislativă, pentru unitate de reglementare, considerăm că împrumuturile ca sursă de finanțare a partidelor politice ar fi putut fi reglementate într-o secţiune distinctă în cadrul Capitolului II intitulat „Finanţarea privată”.
3. Art. I pct. 4 din legea transmisă spre promulgare - alin. (4) al Art. 4 din Legea nr. 334/2006 – prevede că partidele politice au obligaţia de a publica în Monitorul Oficial al României, până la data de 30 aprilie (față de 31 martie, cum prevede în prezent Legea nr. 334/2006), cuantumul total al veniturilor din cotizaţii obţinute în anul fiscal precedent, precum şi lista membrilor de partid care au plătit în anul fiscal precedent cotizaţii a căror valoare însumată depăşeşte 10 salarii minime brute pe ţară. În opinia noastră, această modificare operată în conținutul Art. 4 alin. (4) din Legea nr. 334/2006 se impune a fi corelată și cu Art. 11 alin. (3), precum şi cu Art. 13 alin. (4) din același act normativ – asupra cărora nu s-a intervenit legislativ. Pe de altă parte, această modificare nu este pusă de acord nici cu prevederile Art. I pct. 37 (art. 36 alin. 3 din Legea nr. 334/2006) din legea transmisă la promulgare, potrivit cărora raportul anual al Autorității Electorale Permanente se publică până la data de 31 martie a anului următor.
4. Art. I pct. 5 din legea transmisă la promulgare - Art. 5 alin. (9) din Legea nr. 334/2006 – poate fi interpretat în sensul că este permisă acceptarea donaţiilor de bunuri materiale ori sume de bani sau prestarea de servicii gratuite, făcute cu scopul evident de a obţine un avantaj politic, cu consecinţa încălcării principiului pluralismului politic, prevăzut în Art. 8 alin. (1) din Constituţie; aceasta cu atât mai mult cu cât o asemenea interdicție este expres reglementată în actualul Art. 5 alin. (11) din Legea nr. 334/2006, ale cărui prevederi sunt reluate în Art. 5 alin. (9) din legea transmisă la promulgare.
5. Art. I pct. 6 din legea transmisă spre promulgare - Art. 5² alin. (2) din Legea nr. 334/2006 - prevede că donaţiile în bani cu sarcina de a achiziţiona clădiri cu destinaţia de sediu al partidului politic sunt exceptate de la condiţiile prevăzute la Art. 5 alin. (2), (3), (4) şi (5); totodată, Art. 5 indice 2 alin. (3) prevede că partidul politic are obligaţia de a îndeplini sarcina prevăzută la alin. (2) în termenul şi condiţiile prevăzute de contractul de donaţie.
În opinia noastră, coroborarea prevederilor menționate conduce la concluzia că neîndeplinirea sarcinii de către partidul donatar în termenul şi în condiţiile prevăzute de contractul de donaţie şi neexercitarea de către donator a acţiunii în executarea sarcinii ori a acţiunii în revocarea donaţiei pentru neîndeplinirea sarcinii în termenul general de prescripţie au drept consecinţă directă eludarea Art. 5 alin. (2), (3), (4) şi (5) şi depăşirea valorilor maxime ale donaţiilor ce pot fi primite într-un an fiscal. Acţiunea în executarea sarcinii, precum şi acţiunea în revocarea donaţiei pentru neîndeplinirea sarcinii sunt subordonate principiului disponibilităţii ce guvernează procesul civil, la care este de presupus că donatorul nu va recurge niciodată, atunci când donaţia este făcută cu scopul evident de a obţine un avantaj politic, cu aceeași consecinţă a încălcării principiului pluralismului politic prevăzut în Art. 8 alin. (1) din Constituţie.
6. Pentru unitate de redactare, semnalăm că dispozițiile Art. I pct. 8 din legea transmisă la promulgare - Art. 9 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 - se referă numai la donatori, în condiţiile în care lista prevăzută la alin. (1) la care se face trimitere în alin. (2) al Art. 9 îi are în vedere şi pe împrumutători.
7. Art. I pct. 16 din legea transmisă spre promulgare - Art. 18 alin. (3) din Legea nr. 334/2006- prevede că subvenţiile de la bugetul de stat acordate partidelor politice nu sunt supuse executării silite prin poprire. În opinia noastră, această normă creează premisele încălcării principiului egalei protecţii a proprietăţii private indiferent de titular, prevăzut în Art. 44 alin. (1) din Constituţie. Întrucât veniturile rezultate din subvenţiile de la bugetul de stat pot finanţa activităţi specifice pentru un anume partid în baza unor contracte cu diverşi furnizori nu este justificată exceptarea acestora de la executarea silită. În fapt, atunci când se încheie un contract cu un furnizor pentru realizarea unor activităţi specifice, partidul politic ar trebui să îşi bazeze decizia pe un anumit cuantum al veniturilor sale, care include şi subvenţiile de la bugetul de stat. Ca atare, creanţele împotriva partidelor politice ar trebui să fie exigibile ţinând cont de veniturile partidelor politice existente la momentul executării silite, fără a se lua în considerare sursa respectivului venit.
8. Art. I pct. 25 din legea transmisă spre promulgare - Art. 26 din Legea nr. 334/2006 - reglementează regimul juridic al mandatarului financiar, atât pentru partidele politice, cât și pentru candidaţii independenţi. Menționăm că Art. 27 din Legea nr. 334/2006 – care rămâne nemodificat prin legea transmisă la promulgare – stipulează: „Prevederile Art. 26 se aplică în mod corespunzător și candidaţilor independenţi.” Pentru evitarea paralelismului în reglementare, față de noul conținut normativ al Art. 26 se impune completarea legii cu un nou punct, prin care să se dispună abrogarea Art. 27.
9. Prin Art. I pct. 33 - 40 sunt aduse modificări dispoziţiilor din Capitolul V ce reglementează controlul finanţării partidelor politice şi a campaniilor electorale. Astfel, prin abrogarea Art. 35 alin. (2) din Legea nr. 334/2006, care stabilea competenţa Curţii de Conturi de a controla, alături de Autoritatea Electorală Permanentă, respectarea prevederilor legale privind finanţarea partidelor politice, se aduce atingere dispoziţiilor Art. 140 alin. (1) din Constituţie. Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public. În condiţiile în care o parte din veniturile partidelor politice provin de la bugetul de stat, abrogarea Art. 35 alin. (2) din lege echivalează cu limitarea competenţei Curţii de Conturi, aşa cum a fost aceasta stabilită prin Constituţie.
În plus, Art. 35 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 are o logică substanţială în sensul în care combină expertiza Autorității Electorale Permanente cu privire la specificul activităţilor electorale şi expertiza Curţii de Conturi cu privire la administrarea şi întrebuinţarea resurselor financiare ale sectorului public, ceea ce are ca efect un control mult mai eficient asupra modului în care partidele politice înţeleg să respecte legislaţia specifică. În consecință, prin această modificare, Curtea de Conturi nu-şi va mai putea exercita atribuţia constituţională de control privind subvenţiile de la bugetul de stat şi rambursarea sumelor în condiţiile Art. 38¹ nou introdus prin pct. 40, aceasta întrucât potrivit Art. 38 indice 1 alin. (6) se rambursează chiar şi sumele cheltuite „suplimentar” la nivel central, fără a se stipula ce reprezintă şi în ce condiţii pot fi efectuate aceste cheltuieli suplimentare.
De asemenea, modificările de la Art. 35 alin. (31) şi alin. (32) sunt susceptibile de încălcarea principiul egalităţii, introducând o discriminare între angajaţii Autorităţii Electorale Permanente, care nu se justifică prin prisma situaţiei specifice doar a acestei categorii de personal, raportat la scopul legii. Totodată, în absenţa unor clarificări suplimentare, nu se înţelege de ce doar acest personal ar fi învestit cu exerciţiul autorităţii publice, în condiţiile în care Autoritatea Electorală Permanentă este autoritate publică în întregul său şi, ca atare, întreg personalul de specialitate realizează atribuţii de autoritate publică, aşa cum sunt acestea prevăzute de lege.
Un alt aspect pe care îl supunem reexaminãrii Parlamentului vizeazã prevederile Art. 351 alin. (1) potrivit cãrora: „Pentru a verifica legalitatea veniturilor și cheltuielilor partidelor politice, Autoritatea Electoralã Permanentã poate solicita documente și informații de la persoanele fizice și juridice care au prestat servicii, gratuit sau contra cost partidelor politice, precum și de la orice instituție publicã”. Aceastã reglementare ar trebui revizuitã în sensul în care documentele și informațiile pe care le poate solicita Autoritatea Electoralã Permanentã trebuie sã fie în legãturã exclusiv cu activitãțile partidelor politice care privesc obținerea de venituri și realizarea de cheltuieli. Altfel, în forma actualã, se poate interpreta cã Autoritatea Electoralã Permanentã poate cere orice document de la persoane fizice ori juridice de drept privat sau instituții publice sub pretextul verificãrii legalitãții veniturilor și cheltuielilor partidelor politice, ceea ce ar echivala cu o extindere semnificativã a atribuțiilor Autoritãții Electorale Permanente.
Prevederile Art. 38 indice 1 din legea transmisă la promulgare stabilesc regula conform căreia rambursarea sumelor aferente cheltuielilor efectuate de partidele politice în campania electorală se face de Autoritatea Electorală Permanentă în urma atingerii unui prag minim de 3% din voturile valabil exprimate la nivel naţional (pentru alegerile parlamentare, alegerile pentru Parlamentul European şi alegerile pentru Preşedintele României), respectiv a unui prag minim de 3% din voturile valabil exprimate prin cumularea voturilor pentru toate consiliile locale şi de sector ale Municipiului Bucureşti, consiliile judeţene, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, precum şi pentru candidaturile de primar, respectiv primar general al Municipiului Bucureşti (pentru alegerile locale). În contextul în care legislaţia electorală urmează a fi modificată, urmărindu-se printre altele reducerea numărului de membri fondatori pentru înfiinţarea unui partid politic, precum şi posibilitatea de a înfiinţa partide exclusiv la nivel local, care să propună candidaţi numai în alegerile locale, atunci pragul de 3% impus pentru alegerile locale ar trebui reevaluat, în sensul oferirii posibilităţii ca el să fie aplicat şi cu privire la rezultatele electorale obţinute doar la nivelul unor consilii locale ori judeţene. Totodată, introducerea posibilităţii rambursării cheltuielilor de campanie reprezintă o finanţare importantă de la bugetul de stat a campaniilor electorale. Această formă de finanţare nu a beneficiat de un studiu de impact al legii asupra alocării fondurilor publice şi nici de o dezbatere publică, având în vedere modalitatea de inserare a textului în propunerea legislativă.
10. În ceea ce priveşte procedura legislativă, Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 334/2006 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale prin conţinutul său normativ face parte din categoria legilor organice, fiind incidente dispoziţiile Art. 73 alin. (3) lit. b) din Constituţia României, republicată, iar în aplicarea Art. 75 alin. (1) din Legea fundamentală, prima Cameră sesizată este Senatul care a respins această inițiativă legislativă în ședința din data de 25.02.2014. Ulterior, în data de 18.03.2015, această lege a fost adoptată de Camera Deputaţilor, însă cu amendamente ce modificau semnificativ textul propunerii, amendamente aduse în cadrul Comisiei comune a Camerei Deputaţilor şi Senatului pentru elaborarea propunerilor legislative privind legile electorale, privind modificarea Legii partidelor politice şi a Legii privind finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale.
Practic, modificările şi completările aduse ca urmare a acceptării amendamentelor depuse în Comisia comună au schimbat însăşi substanţa iniţiativei legislative în forma adoptată de Camera Deputaților față de cea dezbătută de Senat. De exemplu, în cadrul Comisiei comune au fost introduse reguli importante cu privire la procedura de rambursare a sumelor aferente cheltuielilor efectuate de partidele politice, precum şi alte reguli privind alocarea spaţiilor pentru sediile centrale şi locale ale partidelor politice, fără ca aceste modificări să fi fost avute în vedere de iniţiatorii propunerii legislative şi fără să fi fost dezbătute în Plenul Senatului. Faptul că aceste amendamente au fost votate în cadrul unei comisii comune din care fac parte deputaţi şi senatori nu acoperă obligaţia rezultată din principiul bicameralismului de a dezbate în plenul celor două Camere modificările esenţiale aduse textului iniţiativei legislative. Comisia comună rămâne un organism de lucru al celor două Camere şi are doar obiectivul de a elabora propunerile legislative privind legile electorale, privind modificarea Legii partidelor politice şi a Legii privind finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale (conform Art. 1 alin. (1) din Hotărârea Parlamentului nr. 18/2013).
Aşadar, modificările aduse în cadrul Comisiei comune schimbă fundamental substanţa textului propunerii legislative, nu au fost avute în vedere de către iniţiatorii propunerii legislative şi nici nu au fost dezbătute în cadrul Senatului, ca primă Cameră sesizată, aspecte care constituie încălcări ale principiului bicameralismului, aşa cum a fost prevăzut în Constituţie şi interpretat de Curtea Constituţională printr-o bogată jurisprudenţă. Din această perspectivă, considerăm că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 334/2006 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale, fiind adoptată numai de către Camera Deputaților, nu respectă procedura parlamentară de adoptare a legilor și contravine jurisprudenței constante a Curții Constituționale, potrivit căreia legea este un act ce trebuie adoptat de Parlament, în conformitate cu principiul bicameralismului, consacrat de prevederilor Art. 61 alin. (2) din Constituție, republicată.
Având în vedere necesitatea clarificării aspectelor de mai sus şi ţinând cont de competenţa legislativă exclusivă a Parlamentului, vă solicităm reexaminarea Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 334/2006 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale.
